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數(shù)據(jù)庫 ? 投融資咨詢
關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見(發(fā)改農(nóng)經(jīng)〔2016〕2574號)
作者:   來源: 中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會  日期: 2021-02-05  人氣: 4345 

各省(區(qū)、市)發(fā)展改革委、農(nóng)業(yè)(農(nóng)牧、農(nóng)機(jī)、畜牧、獸醫(yī)、農(nóng)墾、漁業(yè))廳(局、委、辦)、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)發(fā)展改革委、農(nóng)業(yè)局:

  農(nóng)業(yè)承擔(dān)著保障國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品供給,促進(jìn)農(nóng)民增收的重要任務(wù)。深化農(nóng)業(yè)投融資體制改革,加強(qiáng)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府與社會資本合作,對于多渠道增加農(nóng)業(yè)投入,推動農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,促進(jìn)農(nóng)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展具有重要意義。根據(jù)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》(中發(fā)〔2016〕18號)、《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》(國發(fā)〔2014〕60號)等文件要求,現(xiàn)就推進(jìn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府和社會資本合作提出如下意見:

  一、總體要求 

  (一)指導(dǎo)思想。深入貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神,按照黨中央、國務(wù)院決策部署,以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享發(fā)展理念為指導(dǎo),充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用,健全配套政策體系,創(chuàng)新農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入體制機(jī)制,大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府和社會資本合作(簡稱PPP),提升農(nóng)業(yè)投資整體效率與效益,為加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供有力支撐。

 ?。ǘ┗驹瓌t。 

  ——政府引導(dǎo),公益導(dǎo)向。各級政府做好政策制定、發(fā)展規(guī)劃、指導(dǎo)服務(wù)和市場監(jiān)管,加快從農(nóng)業(yè)領(lǐng)域公共產(chǎn)品的直接“提供者”,向社會資本“合作者”和項(xiàng)目“監(jiān)管者”轉(zhuǎn)變。在明確政府職能的前提下,以增強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給能力為目標(biāo),積極引入社會資本合作,強(qiáng)化績效評價和項(xiàng)目監(jiān)管,實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。

  ——市場運(yùn)作,公平競爭。注重市場的資源配置功能,明確社會資本平等的市場主體地位,通過市場機(jī)制吸引社會資本合作。降低社會資本準(zhǔn)入門檻,破除企業(yè)進(jìn)入、退出農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的壁壘,營造寬松、規(guī)范的政策環(huán)境。

  ——因地制宜,試點(diǎn)先行。根據(jù)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目特點(diǎn),通過合理約定,建立風(fēng)險分擔(dān)和投資回報機(jī)制,確保社會資本投入回報,推進(jìn)社會資本參與農(nóng)業(yè)項(xiàng)目投融資、建設(shè)和管護(hù)。選擇重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)項(xiàng)目先行試點(diǎn)探索,及時總結(jié)經(jīng)驗(yàn),完善相關(guān)政策,形成可復(fù)制、可推廣的合作模式。

  二、重點(diǎn)領(lǐng)域與路徑 

  (一)重點(diǎn)領(lǐng)域。拓寬社會資本參與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的領(lǐng)域和范圍,重點(diǎn)支持社會資本開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、種子工程、現(xiàn)代漁港、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測及追溯體系、動植物保護(hù)等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù);引導(dǎo)社會資本參與農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用、農(nóng)業(yè)面源污染治理、規(guī)?;笮驼託?、農(nóng)業(yè)資源環(huán)境保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展等項(xiàng)目;鼓勵社會資本參與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)、農(nóng)業(yè)物聯(lián)網(wǎng)與信息化、農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場、旅游休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展。

 ?。ǘ┟鞔_規(guī)程。地方政府從當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需要出發(fā),根據(jù)“十三五”全國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)劃,確定本地區(qū)政府和社會資本合作的重點(diǎn)領(lǐng)域及其模式。根據(jù)具體項(xiàng)目的性質(zhì)和特點(diǎn),由當(dāng)?shù)卣鞴懿块T或其委托的相關(guān)單位作為PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)項(xiàng)目的準(zhǔn)備及實(shí)施。科學(xué)界定政府與社會資本的權(quán)利職責(zé),規(guī)范項(xiàng)目投資管理和實(shí)施程序,明確操作規(guī)則與機(jī)制。鼓勵地方政府采用資本金注入的方式投資農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目,并明確出資人代表,參與項(xiàng)目準(zhǔn)備及實(shí)施工作。

  (三)合作責(zé)任。地方政府主導(dǎo)推動開展工作,建立農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目建設(shè)的部門協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制,強(qiáng)化政策指導(dǎo)與服務(wù);積極推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新與政策創(chuàng)設(shè),為社會資本獲得合理回報創(chuàng)造條件。各類符合條件的國有企業(yè)、民營企業(yè)、外商投資企業(yè)、混合所有制企業(yè),以及其他投資、經(jīng)營主體均享有依法依規(guī)平等參與的權(quán)利;開展合作后要進(jìn)一步依法完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu),不斷增強(qiáng)法制意識和履約能力,提升運(yùn)營效率。

  三、項(xiàng)目管理 

  (一)項(xiàng)目儲備。各地發(fā)展改革部門會同農(nóng)業(yè)部門,對重大農(nóng)業(yè)項(xiàng)目進(jìn)行分類匯總,在投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(重大建設(shè)項(xiàng)目庫)基礎(chǔ)上,建立本地區(qū)農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目儲備庫,建立貫通各地區(qū)、各部門的農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目信息平臺。入庫情況作為安排政府投資、確定與調(diào)整價格、發(fā)行企業(yè)債券及享受專項(xiàng)優(yōu)惠政策的重要依據(jù)。

  (二)審批流程。各地發(fā)展改革部門、農(nóng)業(yè)部門會同相關(guān)部門建立農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目實(shí)施方案聯(lián)評聯(lián)審機(jī)制,對提出申請的農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目從項(xiàng)目建設(shè)必要性、PPP模式適用性、價格合理性等方面進(jìn)行審查,必要時組織相關(guān)專家進(jìn)行評議或委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)出具評估意見。一般性政府投資項(xiàng)目,其PPP實(shí)施方案可結(jié)合可研報告審批一并審查審批;實(shí)行核準(zhǔn)制或備案制的企業(yè)投資項(xiàng)目,在完成核準(zhǔn)或備案后,實(shí)施機(jī)構(gòu)依據(jù)相關(guān)要求完善和確定PPP實(shí)施方案,再進(jìn)行審查審批。通過實(shí)施方案審查的項(xiàng)目,可以開展下一步工作;按規(guī)定需報當(dāng)?shù)卣鷾?zhǔn)的,在當(dāng)?shù)卣鷾?zhǔn)后開展下一步工作。

 ?。ㄈ┖献骰锇檫x擇。嚴(yán)格依據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購法》相關(guān)法律法規(guī),采取公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判等多種形式,擇優(yōu)選擇具有相應(yīng)運(yùn)營管理經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)水平、投融資能力以及信用狀況良好的社會資本方作為合作伙伴,組織項(xiàng)目實(shí)施。社會資本方遴選結(jié)果要及時公告或公示,并明確申訴渠道和方式。社會資本方可依法設(shè)立項(xiàng)目公司。政府指定了出資人代表的,項(xiàng)目公司由政府出資人代表與社會資本方共同成立。

 ?。ㄋ模┘訌?qiáng)項(xiàng)目監(jiān)管。政府及其部門應(yīng)根據(jù)PPP項(xiàng)目合同及有關(guān)規(guī)定,建立項(xiàng)目全生命周期管理機(jī)制,實(shí)行全過程管理。加強(qiáng)可行性研究、招標(biāo)投標(biāo)、合同簽訂、項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營等方面的全程監(jiān)督,監(jiān)督內(nèi)容包括項(xiàng)目公司或社會資本方履行PPP項(xiàng)目建設(shè)責(zé)任等,確保項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量。提升項(xiàng)目管理水平,切實(shí)做好項(xiàng)目分類管理、動態(tài)監(jiān)測、及時更新等各項(xiàng)工作。

 ?。ㄎ澹╅_展績效評價。鼓勵引進(jìn)第三方評價機(jī)構(gòu),制定PPP項(xiàng)目績效評價方案,對項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營質(zhì)量以及資金使用效率等方面進(jìn)行綜合評價。績效評價結(jié)果應(yīng)作為項(xiàng)目公司或社會資本方取得項(xiàng)目回報的依據(jù)。項(xiàng)目移交完成之后,適時開展項(xiàng)目后評價工作,評價結(jié)果及時反饋給項(xiàng)目利益相關(guān)方,并按有關(guān)規(guī)定公開。

 ?。┮?guī)范退出程序。項(xiàng)目建設(shè)過程中,如遇不可抗力或違約事件導(dǎo)致項(xiàng)目提前終止時,項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)要及時做好接管,保障項(xiàng)目設(shè)施持續(xù)運(yùn)行。政府和社會資本合作期滿后,按照合同約定,妥善做好項(xiàng)目移交。積極構(gòu)建多元化退出機(jī)制,為社會資本提供規(guī)范化、市場化的退出方式。

  四、政策支持 

 ?。ㄒ唬┘訌?qiáng)政府農(nóng)業(yè)投資引導(dǎo)。轉(zhuǎn)變政府農(nóng)業(yè)投入方式,積極探索通過投資補(bǔ)助、資本金注入等方式支持農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目,強(qiáng)化政府投資的撬動和引導(dǎo)作用。對同類農(nóng)業(yè)項(xiàng)目,在同等條件下中央投資按照有關(guān)管理辦法和程序要求,積極支持引入社會資本的PPP項(xiàng)目。使用各類政府投資的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目,應(yīng)納入三年滾動政府投資計劃。

 ?。ǘ┘涌燹r(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。著力推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資、確權(quán)到戶和股份合作制改革。對已建成的重大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施開展確權(quán)試點(diǎn),政府投資形成的資產(chǎn)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體所有,社會資本投資的資產(chǎn)歸投資者所有。建立健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場,引導(dǎo)農(nóng)村土地、集體資產(chǎn)及農(nóng)業(yè)設(shè)施等產(chǎn)權(quán)規(guī)范流轉(zhuǎn)交易。開展經(jīng)營性集體資產(chǎn)折股量化到戶試點(diǎn),探索農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施集體所有和發(fā)展股份合作經(jīng)營的有效實(shí)現(xiàn)形式。

  (三)創(chuàng)新金融服務(wù)與支持方式。著力提高農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目投融資效率,鼓勵金融機(jī)構(gòu)通過債權(quán)、股權(quán)、資產(chǎn)支持計劃等多種方式,支持農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目。鼓勵金融機(jī)構(gòu)加大金融產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新力度,開展投貸聯(lián)動、投貸保貼一體化等投融資模式試點(diǎn);探索以項(xiàng)目預(yù)期收益或整體資產(chǎn)用作貸款抵(質(zhì))押擔(dān)保。

  (四)建立合理投資回報機(jī)制。積極探索優(yōu)化準(zhǔn)公益性與公益性農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的多種付費(fèi)模式。采取資本金注入、直接投資、投資補(bǔ)助、貸款貼息等多種方式,實(shí)現(xiàn)社會資本的合理投資回報。完善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施使用價格制定與調(diào)整機(jī)制,合理確定價格收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

  (五)完善風(fēng)險防控和分擔(dān)機(jī)制。建立分工明確的風(fēng)險防控機(jī)制,政府負(fù)責(zé)防范和化解政策風(fēng)險,項(xiàng)目公司或社會資本方承擔(dān)工程建設(shè)成本、質(zhì)量、進(jìn)度等風(fēng)險,自然災(zāi)害等不可抗力風(fēng)險由政府和社會資本共同承擔(dān)。逐步建立完善全生命周期風(fēng)險防控與識別體系,鼓勵保險機(jī)構(gòu)根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營的需求開發(fā)相應(yīng)保險產(chǎn)品。加快完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營保險,探索開展特色優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品價格指數(shù)保險,以及貸款保證保險和信用保險等業(yè)務(wù)。鼓勵有條件的地方對設(shè)施農(nóng)業(yè)、農(nóng)機(jī)具等保險保費(fèi)予以補(bǔ)貼。

 ?。┍U享?xiàng)目用地需要。加強(qiáng)耕地資源的保護(hù)與利用,各地要在土地利用總體規(guī)劃中統(tǒng)籌考慮項(xiàng)目建設(shè)需要。鼓勵社會資本通過整理復(fù)墾增加耕地面積,落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡,合理安排項(xiàng)目建設(shè)用地供給。

  五、試點(diǎn)示范 

  (一)確定試點(diǎn)示范領(lǐng)域。鼓勵各地圍繞重點(diǎn)領(lǐng)域,選擇適合當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)、對農(nóng)業(yè)發(fā)展有示范帶動作用、需求長期穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)項(xiàng)目開展試點(diǎn),探索合作機(jī)制。

 ?。ǘ┳ズ迷圏c(diǎn)示范關(guān)鍵環(huán)節(jié)。地方政府要加強(qiáng)對試點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施必要性、可行性和具體操作模式的論證,明確項(xiàng)目實(shí)施主體和責(zé)任,建立合理的投資回報和風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制,構(gòu)建高效的監(jiān)管模式。

 ?。ㄈ┳龊迷圏c(diǎn)項(xiàng)目評價總結(jié)。及時做好試點(diǎn)項(xiàng)目后評價和績效評價,總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn),形成可復(fù)制模式,逐步推廣。試點(diǎn)情況要及時報送國家發(fā)展改革委、農(nóng)業(yè)部。

  六、組織保障 

 ?。ㄒ唬┘訌?qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。各地要切實(shí)提高認(rèn)識,把農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府與社會資本合作作為創(chuàng)新農(nóng)業(yè)投融資機(jī)制的一項(xiàng)重要任務(wù)來抓。各級發(fā)改、農(nóng)業(yè)等部門要明確各自職責(zé)分工,抓好工作部署,落實(shí)工作責(zé)任,及時研究解決合作項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)行中的重大問題。各地要依據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況制定實(shí)施細(xì)則,并抄送國家發(fā)展改革委與農(nóng)業(yè)部。

  (二)優(yōu)化政策環(huán)境。各地要細(xì)化落實(shí)各項(xiàng)扶持政策,切實(shí)為社會資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域創(chuàng)造公平有序的市場環(huán)境和保障有力的政策支持體系。切實(shí)加大對農(nóng)業(yè)投入力度,加快涉農(nóng)投資整合,強(qiáng)化農(nóng)業(yè)領(lǐng)域信用體系建設(shè),優(yōu)化投資環(huán)境。根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施情況,探索創(chuàng)設(shè)適合區(qū)域特點(diǎn)的具體政策,進(jìn)一步提高社會資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的積極性。

  (三)加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)。積極宣傳引導(dǎo)社會資本參與農(nóng)業(yè)領(lǐng)域項(xiàng)目建設(shè),為相關(guān)責(zé)任主體和實(shí)施主體做好政策解釋。認(rèn)真總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)與典型案例,營造良好的社會環(huán)境和輿論氛圍,推動農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府與社會資本合作。


國家發(fā)展改革委

農(nóng)    業(yè)    部

2016年12月06日
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