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Policies and regulations
政策法規(guī)
國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見
作者:   來源:   日期: 2017-05-23  人氣: 4009 


 

國發(fā)[2014]43

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府,國務(wù)院各部委、各直屬機構(gòu):
  為加強地方政府性債務(wù)管理,促進國民經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展,根據(jù)黨的十八大、十八屆三中全會精神,現(xiàn)提出以下意見:
  一、總體要求
  (一)指導(dǎo)思想。以鄧小平理論、三個代表重要思想、科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo),全面貫徹落實黨的十八大、十八屆三中全會精神,按照黨中央、國務(wù)院決策部署,建立借、用、還相統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理機制,有效發(fā)揮地方政府規(guī)范舉債的積極作用,切實防范化解財政金融風(fēng)險,促進國民經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。
  (二)基本原則。
  疏堵結(jié)合。修明渠、堵暗道,賦予地方政府依法適度舉債融資權(quán)限,加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制。同時,堅決制止地方政府違法違規(guī)舉債。
  分清責(zé)任。明確政府和企業(yè)的責(zé)任,政府債務(wù)不得通過企業(yè)舉借,企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還,切實做到誰借誰還、風(fēng)險自擔(dān)。政府與社會資本合作的,按約定規(guī)則依法承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。
  規(guī)范管理。對地方政府債務(wù)實行規(guī)模控制,嚴格限定政府舉債程序和資金用途,把地方政府債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理,實現(xiàn)借、用、還相統(tǒng)一
  防范風(fēng)險。牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性和系統(tǒng)性風(fēng)險的底線,切實防范和化解財政金融風(fēng)險。
  穩(wěn)步推進。加強債務(wù)管理,既要積極推進,又要謹慎穩(wěn)健。在規(guī)范管理的同時,要妥善處理存量債務(wù),確保在建項目有序推進。
  二、加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制
  (一)賦予地方政府依法適度舉債權(quán)限。經(jīng)國務(wù)院批準,省、自治區(qū)、直轄市政府可以適度舉借債務(wù),市縣級政府確需舉借債務(wù)的由省、自治區(qū)、直轄市政府代為舉借。明確劃清政府與企業(yè)界限,政府債務(wù)只能通過政府及其部門舉借,不得通過企事業(yè)單位等舉借。
  (二)建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制。地方政府舉債采取政府債券方式。沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借一般債務(wù)的,由地方政府發(fā)行一般債券融資,主要以一般公共預(yù)算收入償還。有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借專項債務(wù)的,由地方政府通過發(fā)行專項債券融資,以對應(yīng)的政府性基金或?qū)m検杖雰斶€。
  (三)推廣使用政府與社會資本合作模式。鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式,參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運營。政府通過特許經(jīng)營權(quán)、合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定規(guī)則,使投資者有長期穩(wěn)定收益。投資者按照市場化原則出資,按約定規(guī)則獨自或與政府共同成立特別目的公司建設(shè)和運營合作項目。投資者或特別目的公司可以通過銀行貸款、企業(yè)債、項目收益?zhèn)?、資產(chǎn)證券化等市場化方式舉債并承擔(dān)償債責(zé)任。政府對投資者或特別目的公司按約定規(guī)則依法承擔(dān)特許經(jīng)營權(quán)、合理定價、財政補貼等相關(guān)責(zé)任,不承擔(dān)投資者或特別目的公司的償債責(zé)任。
  (四)加強政府或有債務(wù)監(jiān)管。剝離融資平臺公司政府融資職能,融資平臺公司不得新增政府債務(wù)。地方政府新發(fā)生或有債務(wù),要嚴格限定在依法擔(dān)保的范圍內(nèi),并根據(jù)擔(dān)保合同依法承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。地方政府要加強對或有債務(wù)的統(tǒng)計分析和風(fēng)險防控,做好相關(guān)監(jiān)管工作。
  三、對地方政府債務(wù)實行規(guī)??刂坪皖A(yù)算管理
  (一)對地方政府債務(wù)實行規(guī)??刂?。地方政府債務(wù)規(guī)模實行限額管理,地方政府舉債不得突破批準的限額。地方政府一般債務(wù)和專項債務(wù)規(guī)模納入限額管理,由國務(wù)院確定并報全國人大或其常委會批準,分地區(qū)限額由財政部在全國人大或其常委會批準的地方政府債務(wù)規(guī)模內(nèi)根據(jù)各地區(qū)債務(wù)風(fēng)險、財力狀況等因素測算并報國務(wù)院批準。
  (二)嚴格限定地方政府舉債程序和資金用途。地方政府在國務(wù)院批準的分地區(qū)限額內(nèi)舉借債務(wù),必須報本級人大或其常委會批準。地方政府不得通過企事業(yè)單位等舉借債務(wù)。地方政府舉借債務(wù)要遵循市場化原則。建立地方政府信用評級制度,逐步完善地方政府債券市場。地方政府舉借的債務(wù),只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務(wù),不得用于經(jīng)常性支出。
  (三)把地方政府債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理。地方政府要將一般債務(wù)收支納入一般公共預(yù)算管理,將專項債務(wù)收支納入政府性基金預(yù)算管理,將政府與社會資本合作項目中的財政補貼等支出按性質(zhì)納入相應(yīng)政府預(yù)算管理。地方政府各部門、各單位要將債務(wù)收支納入部門和單位預(yù)算管理?;蛴袀鶆?wù)確需地方政府或其部門、單位依法承擔(dān)償債責(zé)任的,償債資金要納入相應(yīng)預(yù)算管理。
  四、控制和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險
  (一)建立地方政府性債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制。財政部根據(jù)各地區(qū)一般債務(wù)、專項債務(wù)、或有債務(wù)等情況,測算債務(wù)率、新增債務(wù)率、償債率、逾期債務(wù)率等指標,評估各地區(qū)債務(wù)風(fēng)險狀況,對債務(wù)高風(fēng)險地區(qū)進行風(fēng)險預(yù)警。列入風(fēng)險預(yù)警范圍的債務(wù)高風(fēng)險地區(qū),要積極采取措施,逐步降低風(fēng)險。債務(wù)風(fēng)險相對較低的地區(qū),要合理控制債務(wù)余額的規(guī)模和增長速度。
  (二)建立債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置機制。要硬化預(yù)算約束,防范道德風(fēng)險,地方政府對其舉借的債務(wù)負有償還責(zé)任,中央政府實行不救助原則。各級政府要制定應(yīng)急處置預(yù)案,建立責(zé)任追究機制。地方政府出現(xiàn)償債困難時,要通過控制項目規(guī)模、壓縮公用經(jīng)費、處置存量資產(chǎn)等方式,多渠道籌集資金償還債務(wù)。地方政府難以自行償還債務(wù)時,要及時上報,本級和上級政府要啟動債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案和責(zé)任追究機制,切實化解債務(wù)風(fēng)險,并追究相關(guān)人員責(zé)任。
  (三)嚴肅財經(jīng)紀律。建立對違法違規(guī)融資和違規(guī)使用政府性債務(wù)資金的懲罰機制,加大對地方政府性債務(wù)管理的監(jiān)督檢查力度。地方政府及其所屬部門不得在預(yù)算之外違法違規(guī)舉借債務(wù),不得以支持公益性事業(yè)發(fā)展名義舉借債務(wù)用于經(jīng)常性支出或樓堂館所建設(shè),不得挪用債務(wù)資金或改變既定資金用途;對企業(yè)的注資、財政補貼等行為必須依法合規(guī),不得違法為任何單位和個人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保;不得違規(guī)干預(yù)金融機構(gòu)等正常經(jīng)營活動,不得強制金融機構(gòu)等提供政府性融資。地方政府要進一步規(guī)范土地出讓管理,堅決制止違法違規(guī)出讓土地及融資行為。
  五、完善配套制度
  (一)完善債務(wù)報告和公開制度。完善地方政府性債務(wù)統(tǒng)計報告制度,加快建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度,全面反映政府的資產(chǎn)負債情況。對于中央出臺的重大政策措施如棚戶區(qū)改造等形成的政府性債務(wù),應(yīng)當(dāng)單獨統(tǒng)計、單獨核算、單獨檢查、單獨考核。建立地方政府性債務(wù)公開制度,加強政府信用體系建設(shè)。各地區(qū)要定期向社會公開政府性債務(wù)及其項目建設(shè)情況,自覺接受社會監(jiān)督。
  (二)建立考核問責(zé)機制。把政府性債務(wù)作為一個硬指標納入政績考核。明確責(zé)任落實,各省、自治區(qū)、直轄市政府要對本地區(qū)地方政府性債務(wù)負責(zé)任。強化教育和考核,糾正不正確的政績導(dǎo)向。對脫離實際過度舉債、違法違規(guī)舉債或擔(dān)保、違規(guī)使用債務(wù)資金、惡意逃廢債務(wù)等行為,要追究相關(guān)責(zé)任人責(zé)任。
  (三)強化債權(quán)人約束。金融機構(gòu)等不得違法違規(guī)向地方政府提供融資,不得要求地方政府違法違規(guī)提供擔(dān)保。金融機構(gòu)等購買地方政府債券要符合監(jiān)管規(guī)定,向?qū)儆谡蛴袀鶆?wù)舉借主體的企業(yè)法人等提供融資要嚴格規(guī)范信貸管理,切實加強風(fēng)險識別和風(fēng)險管理。金融機構(gòu)等違法違規(guī)提供政府性融資的,應(yīng)自行承擔(dān)相應(yīng)損失,并按照商業(yè)銀行法、銀行業(yè)監(jiān)督管理法等法律法規(guī)追究相關(guān)機構(gòu)和人員的責(zé)任。
  六、妥善處理存量債務(wù)和在建項目后續(xù)融資
  (一)抓緊將存量債務(wù)納入預(yù)算管理。以2013年政府性債務(wù)審計結(jié)果為基礎(chǔ),結(jié)合審計后債務(wù)增減變化情況,經(jīng)債權(quán)人與債務(wù)人共同協(xié)商確認,對地方政府性債務(wù)存量進行甄別。對地方政府及其部門舉借的債務(wù),相應(yīng)納入一般債務(wù)和專項債務(wù)。對企事業(yè)單位舉借的債務(wù),凡屬于政府應(yīng)當(dāng)償還的債務(wù),相應(yīng)納入一般債務(wù)和專項債務(wù)。地方政府將甄別后的政府存量債務(wù)逐級匯總上報國務(wù)院批準后,分類納入預(yù)算管理。納入預(yù)算管理的債務(wù)原有債權(quán)債務(wù)關(guān)系不變,償債資金要按照預(yù)算管理要求規(guī)范管理。
  (二)積極降低存量債務(wù)利息負擔(dān)。對甄別后納入預(yù)算管理的地方政府存量債務(wù),各地區(qū)可申請發(fā)行地方政府債券置換,以降低利息負擔(dān),優(yōu)化期限結(jié)構(gòu),騰出更多資金用于重點項目建設(shè)。
  (三)妥善償還存量債務(wù)。處置到期存量債務(wù)要遵循市場規(guī)則,減少行政干預(yù)。對項目自身運營收入能夠按時還本付息的債務(wù),應(yīng)繼續(xù)通過項目收入償還。對項目自身運營收入不足以還本付息的債務(wù),可以通過依法注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、加強經(jīng)營管理、加大改革力度等措施,提高項目盈利能力,增強償債能力。地方政府應(yīng)指導(dǎo)和督促有關(guān)債務(wù)舉借單位加強財務(wù)管理、拓寬償債資金渠道、統(tǒng)籌安排償債資金。對確需地方政府償還的債務(wù),地方政府要切實履行償債責(zé)任,必要時可以處置政府資產(chǎn)償還債務(wù)。對確需地方政府履行擔(dān)?;蚓戎?zé)任的債務(wù),地方政府要切實依法履行協(xié)議約定,作出妥善安排。有關(guān)債務(wù)舉借單位和連帶責(zé)任人要按照協(xié)議認真落實償債責(zé)任,明確償債時限,按時還本付息,不得單方面改變原有債權(quán)債務(wù)關(guān)系,不得轉(zhuǎn)嫁償債責(zé)任和逃廢債務(wù)。對確已形成損失的存量債務(wù),債權(quán)人應(yīng)按照商業(yè)化原則承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任和損失。
  (四)確保在建項目后續(xù)融資。地方政府要統(tǒng)籌各類資金,優(yōu)先保障在建項目續(xù)建和收尾。對使用債務(wù)資金的在建項目,原貸款銀行等要重新進行審核,凡符合國家有關(guān)規(guī)定的項目,要繼續(xù)按協(xié)議提供貸款,推進項目建設(shè);對在建項目確實沒有其他建設(shè)資金來源的,應(yīng)主要通過政府與社會資本合作模式和地方政府債券解決后續(xù)融資。
  七、加強組織領(lǐng)導(dǎo)
  各地區(qū)、各部門要高度重視,把思想和行動統(tǒng)一到黨中央、國務(wù)院決策部署上來。地方政府要切實擔(dān)負起加強地方政府性債務(wù)管理、防范化解財政金融風(fēng)險的責(zé)任,結(jié)合實際制定具體方案,政府主要負責(zé)人要作為第一責(zé)任人,認真抓好政策落實。要建立地方政府性債務(wù)協(xié)調(diào)機制,統(tǒng)籌加強地方政府性債務(wù)管理。財政部門作為地方政府性債務(wù)歸口管理部門,要完善債務(wù)管理制度,充實債務(wù)管理力量,做好債務(wù)規(guī)??刂?、債券發(fā)行、預(yù)算管理、統(tǒng)計分析和風(fēng)險監(jiān)控等工作;發(fā)展改革部門要加強政府投資計劃管理和項目審批,從嚴審批債務(wù)風(fēng)險較高地區(qū)的新開工項目;金融監(jiān)管部門要加強監(jiān)管、正確引導(dǎo),制止金融機構(gòu)等違法違規(guī)提供融資;審計部門要依法加強對地方政府性債務(wù)的審計監(jiān)督,促進完善債務(wù)管理制度,防范風(fēng)險,規(guī)范管理,提高資金使用效益。各地區(qū)、各部門要切實履行職責(zé),加強協(xié)調(diào)配合,全面做好加強地方政府性債務(wù)管理各項工作,確保政策貫徹落實到位。

                             國務(wù)院
                           2014921

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